IL TRIBUNALE REGIONALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza,
1) sul ricorso n. 672/2002 proposto dal Comune di Bollate,
rappresentato e difeso dagli avv. Mario Viviani e Carlo Cerami, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dei medesimi in Milano,
galleria San Babila n. 4-A;
Contro il Prefetto di Milano, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato ed elettivamente domiciliato
presso gli uffici della medesima, in Milano, via Freguglia, 1; e nei
confronti:
del Commissario Prefettizio presso il Comune di Baranzate,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato e domiciliato
presso la medesima in Milano, via Freguglia n. 1,
della Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall'avv.
Marco Cederle ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in
Milano, via Fabio Filzi n. 22,
della Provincia di Milano, non costituitasi in giudizio,
del Comitato "Uniti per Baranzate", rappresentato e difeso
dagli avv. Andrea Soncini ed Umberto Fantigrossi ed elettivamente
domiciliato presso i medesimi in Milano, piazza Bertarelli n. 1;
2) sul ricorso n. 912/02 proposto da Capitani Gianfranco Marino e
Confalonieri Enrico, rappresentati e difesi dall'avv. Angela Ruotolo
ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Milano, galleria
S. Babila n. 4-a,
Contro il Prefetto di Milano, rappresentato, difeso e domiciliato
come sopra; e nei confronti:
del Commissario Prefettizio presso il Comune di Baranzate,
rappresentato, difeso e domiciliato come sopra;
della Regione Lombardia, della Provincia di Milano, e del
Comitato "Uniti per Baranzate", intimati e non costituitisi in
giudizio;
Entrambi i ricorsi, per l'annullamento, previa sospensione:
a) del decreto del Prefetto di Milano in data 1 febbraio 2002
n. 13.4/00200100, recante la nomina del Commissario Prefettizio
presso il neo-istituito Comune di Baranzate, (Provincia di Milano);
b) degli atti connessi e/o conseguenti.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
dell'interno per entrambe le cause, e della Regione Lombardia e del
Comitato "Uniti per Baranzate" per la sola causa di cui al ricorso
n. 672/2002;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Uditi, alla camera di consiglio del 4 aprile 2002, i patroni
delle parti;
Udito il relatore delle cause dott. Adriano Leo;
Ritenuto in fatto e diritto;
Ritenuto in fatto e diritto
F a t t o
Nell'ambito di procedura regolamentata dalla legge regionale
della Lombardia 7 settembre 1992, n. 28, il consiglio di tale
regione, con deliberazione 13 novembre 2001 n. VII/344, approvava la
legge regionale recante l'istituzione del Comune di Baranzate in
provincia di Milano, mediante distacco della frazione di Baranzate
del Comune di Bollate in provincia di Milano; la legge veniva - poi -
promulgata come legge regionale 23 novembre 2002 n. 21.
Successivamente, con decreto 1 febbraio 2002 n. 13.4/00200100 il
Prefetto di Milano nominava il Commissario Prefettizio presso il
comune di Baranzate cui affidava la "gestione provvisoria del nuovo
comune fino all'elezione degli organi ordinari di gestione".
Avverso il menzionato decreto prefettizio ed avverso gli atti
conseguenti sono stati diretti i ricorsi in epigrafe, con i quali gli
istanti hanno sostenuto che quanto impugnato sarebbe illegittimo per
il fatto che il decreto de quo sarebbe affetto da illegittimita'
derivata dall'illegittimita' costituzionale, per contrasto con
l'art. 133, secondo comma, Cost., di disposizioni normative che
costituiscono il presupposto di esso provvedimento e che sono
rappresentate dalla citata legge regionale n. 21/2001 istitutiva del
Comune di Baranzate e dall'art. 10, n. 3, della parimenti citata
legge regionale n. 28/1992, disciplinante l'adozione delle leggi
regionali in tema di istituzione di nuovi comuni e di modifica di
circoscrizioni comunali.
Gli istanti hanno concluso chiedendo la sospensione e
l'annullamento di quanto impugnato.
Si e' costituita in entrambi i giudizi l'Amministrazione
dell'interno, mentre si sono costituiti nel solo giudizio di cui al
ricorso n. 672/2002 la Regione Lombardia ed il Comitato "Uniti per
Baranzate". Tali soggetti hanno sostenuto l'inaccoglibilita' dei
ricorsi ai quali hanno inteso resistere ed hanno chiesto la reiezione
dei medesimi.
Nella Camera di Consiglio del 4 aprile 2002, questo Tribunale
amministrativo regionale, sezione seconda, ha temporaneamente accolto
le formulate domande cautelari, in relazione alla ravvisata
rilevanza, ai fini del decidere, delle suddette avanzate questioni di
illegittimita' costituzionale, che il collegio ha ritenuto non
manifestamente infondate, e - quindi - tali da formare oggetto di
remissione alla Corte costituzionale con separata ordinanza.
D i r i t t o
I. - I due ricorsi in epigrafe, che risultano essere stati
ritualmente notificati a tutti i soggetti interessati alla
controversia (fra i quali, segnatamente, il legale rappresentante del
Comune di Baranzate), vanno preliminarmente fra loro riuniti a
cagione della connessione oggettiva e, in parte, soggettiva fra essi
esistente. I detti ricorsi,infatti, attengono all'impugnazione dello
stesso provvedimento del Prefetto di Milano in data 1 febbraio 2002
n. 13.4/00200100, che reca la nomina del Commissario Prefettizio
presso il comune di Baranzate di recente istituzione in provincia di
Milano e che trova fondamento nella legge regionale della Lombardia
23 novembre 2001, n. 21 (formata da 5 articoli), la quale ha disposto
- appunto - l'erezione in Comune (con inerenti prescrizioni di
carattere amministrativo e finanziario) della frazione di Baranzate
mediante distacco dal Comune di Bollate ed e' stata adottata ai sensi
della legge regionale lombarda 7 settembre 1992, n. 28: in
particolare, la legge n. 21/2001 istitutiva del Comune di Baranzate
e' stata adottata in riferimento al progetto di legge n. 154 - della
VII legislatura regionale - dichiaratamente riproduttivo "di un
progetto di legge di iniziativa popolare della scorsa legislatura",
relativamente al quale aveva avuto luogo, il 21 marzo 1999, un
referendum consultivo che "non aveva riguardato l'intera popolazione
del Comune di Bollate, ma unicamente i residenti aventi diritto al
voto della frazione intenzionata a distaccarsi" (cfr. i documenti
nn. 11 e 12 allegati al fascicolo dell'istante Comune di Bollate di
cui al ricorso n. 672/2002).
II. - Le questioni che vengono rimesse all'esame della Consulta
concernono, dunque, la prospettata illegittimita' costituzionale
della citata legge regionale lombarda n. 21/2001, istitutiva del
nuovo Comune di Baranzate, e dell'art. 10, n. 3, della citata legge
regionale lombarda n. 28/1992 statuente in tema di preventivo
referendum consultivo da tenersi nei casi di istituzione di nuovi
comuni o di modifica di circoscrizioni comunali in Lombardia:
illegittimita', quella prospettata, che sussisterebbe per il fatto
che le predette norme regionali sarebbero state adottate in
violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Le dette questioni, ad avviso del collegio, sono rilevanti nei
giudizi qui in considerazione, dato che soltanto una declaratoria di
incostituzionalita' delle suindicate norme regionali puo' portare
all'accoglimento dei ricorsi in epigrafe e ad una definitiva
pronuncia di questo Tribunale amministrativo regionale sulle proposte
domande cautelari, avendo la Regione Lombardia indetto e fatto
eseguire una consultazione referendaria e, indi, istituito il Comune
di Baranzate sulla base delle predette norme legislative regionali.
Le questioni de quibus, inoltre, appaiono al collegio non
manifestamente infondate per le considerazioni di cui infra.
L'art. 133, secondo comma, Cost. statuisce che "la regione,
sentite le popolazioni interessate, puo' con sue leggi istituire nel
proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni".
La norma, pertanto, per quello che attiene alla istituzione di un
nuovo comune, pone il principio della necessita' di una preventiva
audizione delle "popolazioni interessate", sicche' e' da chiarire
quale sia il significato di questa locuzione, potendosi prospettare
che le "popolazioni interessate" siano costituite soltanto da coloro
che intendono aggregarsi in un nuovo comune ovvero anche dai
cittadini del comune da cui avviene il distacco.
Orbene, contrariamente a quanto ritenuto dalla Regione Lombardia
che ha indetto la consultazione referendaria limitatamente alla
popolazione dell'originaria frazione di Baranzate, e' opinione del
collegio che la norma costituzionale dell'art. 133, secondo comma,
debba essere interpretata in senso ampio, e precisamente nel senso
che alla consultazione referendaria prodromica all'istituzione di un
nuovo comune, che e' destinato a subire la contrazione della propria
popolazione e del proprio territorio a favore dell'istituendo nuovo
comune.
Ad una tale interpretazione del citato art. 133, secondo comma,
Cost. (a supporto della quale puo' forse porsi la considerazione che
di solito l'istituzione di un nuovo comune comporta di per se' anche
la modificazione di circoscrizione comunale, relativamente alla quale
ipotesi la norma in discorso prescrive sempre l'audizione delle
popolazioni interessate) e' pervenuta da tempo la stessa Consulta
(v., in particolare, sentenza 15 settembre 1995 n. 433 e sentenza 3/7
aprile 2000 n. 94) secondo cui "in linea generale, ... le popolazioni
interessate sonotanto quelle che verrebbero a dar vita ad un nuovo
comune cosi' come quelle che rimarrebbero nella parte, per cosi'
dire, "residua" del comune di origine: cio', evidentemente, in
quanto, di regola, entrambe queste popolazioni hanno un interesse
qualificato nei riguardi dell'evento in oggetto, giacche' in tale
evento, da un lato, ricorre la situazione di smembramento (sia dal
punto di vista della popolazione e sia da quello del territorio)
dell'originario unico comune e, d'altro lato, ricorre la situazione
della richiesta erezione in ente territoriale della frazione comunale
e del relativo aggregato sociale.
Secondo la suddetta giurisprudenza, poi, esiste una possibilita'
di deroga ad un siffatto principio costituzionale, ma tale deroga e'
limitata a casi eccezionali ed e' ancorata al fatto che, in realta',
in questi casi non puo' dirsi sussista, in capo all'intera
popolazione dell'originario comune, un interesse qualificato al
distacco della frazione dal comune medesimo; casi, quelli in
discorso, che sono stati ricondotti alle seguenti ipotesi: a)
all'ipotesi in cui il gruppo che chiede l'autonomia abbia "una sua
caratterizzazione distintiva", tale da far ritenere questo gruppo
"gia' esistente come fatto sociologicamente distinto" e, comunque,
"collegato con un'area eccentrica rispetto al capoluogo"; b)
all'ipotesi in cui la modificazione proposta abbia "limitata entita'"
con riferimento sia al "territorio" e sia "alla popolazione rispetto
al totale".
Ora, nel caso qui in considerazione, non risultando ricorrere
nessuna delle ipotesi derogatorie sopra evidenziate ed avendo -
peraltro - la Regione Lombardia stabilito - con l'art. l0 n. 3, legge
regionale n. 28/1992 - che la consultazione referendaria per
l'istituzione di nuovo comune debba riguardare unicamente la
popolazione della frazione comunale interessata al distacco
dall'originario comune, appare chiaro, ad avviso del collegio, che le
formulate eccezioni di illegittimita' costituzionale del citato
art. 10, n. 3, legge regionale n. 28/1992, avente il contenuto teste'
indicato, e della legge regionale n. 21/2001 istitutiva del Comune di
Baranzate (adottata dietro referendum limitato alla sola popolazione
di Baranzate) sono da ritenere non manifestamente infondate apparendo
le disposizioni normative regionali in discorso essere contrastanti
con il disposto dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Pertanto le dette questioni di illegittimita' costituzionale, in
quanto rilevanti - come si e' sopra visto - ai fini delle decisioni
sui ricorsi in epigrafe e relative domande cautelari e in quanto non
manifestamente infondate, vanno rimesse alla Corte costituzionale
perche' si pronunci su di esse.